新财观 | 如何重构融资平台公司与地方政府的关系？

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作者：国家发改委PPP专家库专家、中国财政学会国有资产治理研究专委会副主任委员丁伯康

题：如何重构融资平台公司与地方政府的关系？

新华财经北京8月29日电 在我国目前的经济发展环境和政策形势下，如何进一步发挥政府投融资主体——政府融资平台公司的投融资功能，就需要在投融资体制机制方面进一步深化和完善，要在投融资体制机制上调整就应立足于政府层面，打破行业界限、部门界限，抛弃小团体的利益，实现融资渠道的开拓创新。从政府角度方面出发，政府需要像重视国资国企改革一样，重视政府投融资体制机制的改革和融资平台公司的资本运作。

地方政府融资平台公司的风险较大，转型发展遇到的困难同样很大，转型需要一个较长的过渡时期，需要从根本上解决地方政府融资问题，这涉及财税改革等深层次问题。地方政府融资平台公司“去平台化”的进程并非一蹴而就，根源上还在于加快财税体制改革。站在地方政府融资平台公司的角度，需要政府理顺财税体制，在财税体制改革方面政府可以从以下几点做出尝试。

第一，深入研究政府财政与城市建设的关系，在对城市建设进行各项投资时需要从财政角度建立权责发生的衡量机制，监督资金的使用，提高投资资金使用的有效性；

第二，进一步完善财政收支平衡，改善由财政年度平衡带来的对城建投资性支出缺少长远考虑的弊病，对未来的城建投资要做一个长远规划；

第三，明确地方政府融资平台公司与政府财政资金的往来关系以及资金的明确用途和流向，使地方政府融资平台公司的决策行为与城市发展的关系更加清晰。在此之上，财税体制能够得到进一步理顺，政府融资平台公司的问题和风险将得到自上而下的顺畅解决，这都需要财税体制的有效改革。

优化地方政府投融资体制顶层设计

第一，完善城建投融资体制。当前很多地方政府融资平台公司面临投资需求扩大和还款任务增加的双重压力，而自身又缺乏经营性业务收入的支撑。因此，仅靠公司自身已无法承担如此巨大的城市基础设施投资任务。需要从政府层面，建立以政府融资平台公司为主导、依托政府财政支持和债务增长的投融资体制，包括投融资决策机制、债务偿还机制、投资回报机制等。通过整合城市资源、盘活存量资产等方式，充实注册资本金，做强地方政府融资平台公司，建立“借、用、管、还”一体化运行机制，逐步形成政府主导、市场运作、社会参与的多元化投融资格局。

第二，做好城建投融资规划。投融资规划是从资金统筹使用的角度，对基础设施的投资、建设、土地开发及出让、债务偿还、资金筹集、资本运作等时序进行全面规划的系统性工程。通过投融资规划可以为地方政府和政府融资平台公司的投融资决策提供参考依据，使政府做到量力而行，使政府融资平台公司的投资、融资、还款等有章可循。另外，投融资规划还可以提高资金使用效率，降低融资成本，通过资本运作策划，放大存量资产的融资能力，盘活政府存量资产。

存量债务的逐步化解

地方政府融资平台公司存量债务的化解首先要科学分类政府债务和其他债务，并针对不同类型的债务采取适宜的化解措施，化解融资平台公司存量债务可以采取以下几种方式：

第一，债务置换。对平台公司而言，债务置换可以剥离债务，降低资产负债率。平台公司债务置换是把平台公司政府债务中原来短期限、高利率的理财产品、银行贷款、城投债置换成长期限、低成本的地方政府债券。债务置换的方式主要有两种：一种是由银行购买，是地方政府和商业银行的正常契约行为；第二种是引入央行，央行通过抵押补充贷款（PSL）或者再贷款给商业银行（或政策性银行）的方式去购买用于置换另一商业银行对平台公司贷款的债券。

第二，债务重构。债务重构主要包括经营性项目债务重构、准公益性项目债务重构和纯公益性项目债务重构三个方面。经营性项目债务重构的重点是解决债务期限错配和融资成本过高的问题。期限错配主要体现为融资工具如银行贷款、城投债券等，偿还期限一般为3-5年，远远低于长达20-30年的建设经营周期，未来需要发行期限更长的融资工具代替短期债务工具。准公益性项目的债务重构除了发行期限更长的债务融资工具和通过借新债还旧债的形式解决存量债务偿还风险外，还应大力推广PPP模式，引入社会资本帮助债务重构。对于无收益的纯公益性项目债务，除了通过债务置换转化成期限更长、利率更低的地方政府债券，还可以通过设立基础设施建设公益产业基金补充用于存量债务偿还的资金。

第三，盘活资产。盘活存量资产是企业解决流动性不足和融资成本过高的重要手段，对于平台公司存量债务的还款付息也具有重要意义。平台公司经过20多年的发展，因长期投入形成的存量资产占企业总资产的比重较大，“重建设，轻管理”的经营特点导致平台公司旗下大量存量资产利用率低、资源浪费严重，也限制了平台公司的流动性和债务偿还能力。存量资产的盘活在化解平台公司存量债务危机方面大有可为。除了传统的重组、出售、租赁、置换等资产盘活路径外，近年来资产证券化也成为平台公司盘活存量资产的重要手段。

第四，混改。混合所有制改革可以通过多元化股东，提高经营效率，这是国资国企改革的重要形式。混合所有制改革对于平台公司来说，短期能够通过引入非国有资金缓解偿债资金压力，平台公司亦可以通过债转股方式化解债务风险；长期来说，引入非公有制经济能够增强企业竞争力，进一步完善平台公司产权制度和现代企业制度，提升平台公司的市场化运作能力，实现国有资产的保值增值，提升平台公司的再融资能力。

存量债务化解是新常态下平台公司亟待解决的重要问题之一，对于平台公司防范债务风险、实现平台转型都具有重要意义。化解平台公司存量债务，首要任务是抓紧完成存量债务的清理甄别，将政府债务和企业债务进行有效的分类和剥离。属于政府债务的部分，要积极进行债务置换，加速置换节奏。在债务置换的基础上，再通过债务重构、资产盘活、混合所有制改革等手段，将平台公司债务进行相应的化解，确保平台公司经营的可持续性。

项目投融资机制的平衡运作

地方政府融资平台公司长期以来对政府的依赖度比较强，经营性资产比重低，公益性项目占比较高，经营性项目和资源少，专业化、市场化运作的能力和经验不足，严重制约政府融资平台公司的长期健康发展。要实现地方政府融资平台公司的可持续融资和可持续发展，需要将政府融资平台公司经营性项目与公益性项目进行风险隔离，适当提高经营性项目的赢利能力和水平。在风险防范上，要注意集约经营，风险隔离，实行“项目的平衡运作”。

对政府新建的公益性项目，争取政府在政策方面的扶持，同时要注意对这方面的项目风险进行适当隔离。要争取各种优惠政策和相应的资金投入，采取适合该类资产特征的融资方法和手段，如采用ABS（资产证券化）的方式融资，建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及购买服务的方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡。既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”，达到公益性项目的收益平衡。

将盈利性和公益性项目区别经营，以市场的思路经营管理，从股权比例、激励机制等方面做出市场化的安排，整合优势资源在盈利性业务上发力。对经营性的资产，要通过整合这类资产和资源，深度开发和利用这种资源，最大限度盘活和利用这部分的资产。对政府与社会资本合作的项目，要建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。

政府投资理念的转换支撑

2002年以来，我国进入新型城镇化快速发展阶段，不同于以往“投资造城”“投资基建”的粗放式城镇化，新型城镇化更加注重城市的公共服务获取、社会保障供给、公民权利均衡分配等内容，强调以人为本，不断提升城市价值、提高城市品位、优化人居环境。

新型城镇化的发展理念下，城市运营商与之不谋而合，而城市运营商是在“经营城市”理念下萌发的新事物。城市拥有各项资源，如土地、基础设施、自然资源、历史文化资源等等，将这些资源作为资产进行市场化运作获取收益，并投入到城市发展的重点领域，走“以城建城，以城养城，以城兴城”的城市自我增值道路，以实现城市资源增值和城市发展最大化，这都是城市运营的主要内容。在新型城镇化过程中，政府需要转变之前计划经济下城市建设管理的模式和思维方式，实现城市资产作为公共资产到可经营资产的转变，实现政府作为城市资产所有者到经营者的转变。至此，政府应该转变经营城市的理念，地方政府需在逐渐完善的市场经济条件下，以经营城市的思路，推进新型城镇化，地方政府融资平台公司在政府经营城市理念的转换下转型为城市运营商也是一种趋势。