信用保证保险监管历程：《暂行办法》划时代，《监管办法》逼创新

作者：高声谈 来源：零壹财经专栏

我国信用保证保险监管文件有很多，尤其是2015年以后针对融资性保证保险的鼓励发展与提示风险文件密集出台。在这些文件之中，2017年7月原保监会发布的《信用保证保险业务监管暂行办法》（下称“暂行办法”）具有跨时代意义，是我国金融监管历史上第一部针对信用保证保险行业的专属法规，标志着我国信用保证保险正式进入审慎、稳健发展阶段。

随后于2020年银保监会在暂行办法基础上与时俱进，进一步完善形成《信用保险和保证保险业务监管办法》（下称“监管办法”），并配套发布《融资性信保业务保前管理操作指引》（以下简称“保前指引”）和《融资性信保业务保后管理操作指引》（以下简称“保后指引”）。系列办法在内容上有何异同，监管办法较之暂行办法有何进步与演变？我们通过系列漫谈形式进行分析。

【资料图】

第一部信用保证保险专属法规

作为我国信用保证保险行业第一部专属监管文件，《暂行办法》第一次对信用保证保险进行了官方定义：信用保证保险，是指以信用风险为保险标的的保险，分为信用保险（出口信用保险除外）和保证保险。信用保险的投保人、被保险人为权利人；保证保险的投保人为义务人、被保险人为权利人。本办法所称履约义务人，是指信用保险中的信用风险主体以及保证保险中的投保人。此前争论不休的关于信用保险与保证保险的区别在此画上句号：仅是以投保人是履约义务人还是权利人进行了区分。

彼时P2P尚未被取缔，保监会并未全面禁止保险公司与P2P平台的合作，而是严格明确了P2P平台的准入标准，并实行保险公司总部准入，加强宣传口径共同管理，防止虚假宣传；同时强调了P2P合作项下信保业务的投保人的自留风险的最低要求，严禁保险公司对风险进行全额兜底，并有效防止投保人道德风险。该项监管思路后来被进一步扩大使用至信保所有业务品类，即鼓励保险公司与履约义务人共担风险。

《暂行办法》对核心偿付能力充足率和增信杠杆倍数也进行了规定：经营信保业务的保险公司的季度核心偿付能力充足率应当不低于75%，且综合偿付能力充足率不低于150%，达不到要求的要暂停新增业务。杠杆倍数的要求为：信保业务自留责任余额不得超过保险公司上一季度末净资产的10倍，单个履约义务人及其关联方承保的自留责任余额不得超过上一季度末净资产的5%，且不超5亿元。这令人想起巴塞尔协议对银行资本充足率和贷款集中度的要求，虽然保险公司10倍的杠杆率较之银行二三十倍的杠杆率低了不少，但毕竟信保业务只是保险公司众多业务中的一项业务，而其计算分母为保险公司整体净资产，因此单纯信保业务的杠杆倍数实则更高，实际比消费金融公司、担保公司拥有更高的杠杆倍数。

另外，原保监会规定了信保业务的禁止领域，包括：资产证券化、债权转让以及非公开发债和AA+以下的公开发债（实际等于划定了信保与评级机构的业务范围）；不得事前信保，不得拆分保单期限或保险金额，不得通过补充协议变相改变产品审批或备案等。

最重要的，原保监会首次对信保业务提出了审慎的监管和内控管理要求，包括要求建立专门的机构和团队进行专业经营，建立覆盖融资全生命周期的保前、中、后和逾期催收管理流程，建立风险预警机制和抵质押管理措施，应秉持单独核算和“小额分散”原则开展业务，要同资金方或履约义务人一起建立风险共担机制；信保业务应坚持年度经营报告制度和重大风险事件报送机制。

上述内容与银行信贷业务监管多么相似，说明原保监会已经充分提示了信保业务的类信贷业务特点，虽然信保牌照风险容忍度高，但同样需要参照信贷业务管理机制进行逐笔地、精细地、审慎地开展经营，否则将会违背事物发展的客观规律，就会再次接受诸如“侨兴债”等风险事件的惩罚。

“提前”半年出台的《监管办法》

《暂行办法》发布于2017年11月，办法的最后注明实施期限为3年。就在《暂行办法》发布的一年后，原银监会和原保监会合并，银行业和保险业迎来了混业监管的新时代。《暂行办法》在实施2年后的2019年11月份，由合并成立后的银保监会进行修订，并下发至各地分局和财产保险公司征求意见。

经过半年时间的讨论修改，银保监会于2020年5月8日正式印发《信用保险和保证保险业务监管办法》，对融资性信保业务设定了6个月的整改过度期（整改结束期为2020年11月7日），并明确要求过渡期满仍不符合整改要求的，不得开展融资性信保业务。

按照惯例，既然老办法明确了实施期限，如无特殊情况，新办法会在老办法失效前夕进行发布。但《监管办法》却在老办法失效前半年即发布生效，同时对行业现行业务设定了半年的整改期，足以表明监管的急迫心态以及对当时行业做法的担心与不满。

《监管办法》共五章35条，最主要调整是删除了原办法中反复提及的互联网信贷平台业务及相关要求。背景原因不言而喻：此时的P2P已被正式取缔。另外，进一步加强了对融资性保证保险业务的监管要求，进一步细化了保险公司类别、资质要求、经营范围、禁止行为的规定。主要内容及与《暂行办法》的主要差异点如下：

· 经营规则小幅放松，明确融资性信保业务监管要求

首先我们注意到，《监管办法》在介绍信用保证保险概念及分类时，并没有像《暂行办法》将出口信用保险排除在信用保险分类之外，而是整合进来一并纳入行业统计与监管之下。当然，由于我国的出口信用保险的主要份额在中国出口信用保险公司，其它保险公司开展出口信用保险的业务规模较小，因此这一变化对行业和统计监管整体影响不大。

对于监管对象，《监管办法》明确了不仅包括开展信保业务的财险公司，还包括专营信用险和保证险的财险公司。区别于其它财险公司，专营信保公司拥有独立的监管政策，政策一事一议未体现在《监管办法》之中。截至目前，我国的专营信保公司只有中国出口信用保险公司和阳光信用保证保险股份有限公司2家。

在经营原则要求方面，《监管办法》较之《暂行办法》删除了“稳健审慎”的监管要求，只保留了“依法合规、小额分散、风险可控”。同时强调，“保险公司的信保业务应在偿付能力和资本约束基础上，谨慎评估风险和运营成本，准确测算风险损失率，并结合履约义务人的实际风险水平和综合承受能力，合理厘定费率，开展与自身实力和风险管理能力相匹配的信保业务”。

《监管办法》对偿付能力充足率和承保杠杆倍数的要求没有变化，依然保持“核心偿付能力充足率不低于75%”、“综合偿付能力充足率不低于150%”、“自留责任余额累计不得超过上一季度末净资产的10倍”的要求；对单个履约义务人及关联方的承保集中度也没有变化，最高位5%，但是《监管办法》删减了单户余额不得超过5亿元的限制要求。

在此基础上，《监管办法》单独增加了对融资性信保业务的监管要求：承保杠杆倍数方面，“融资性信保业务自留责任余额累计不得超过上一季度末净资产的4倍，其中承保普惠型小微企业贷款余额占比达到30%以上的，承保倍数上限可提高至6倍”；对单个履约义务人及关联方的承保集中度方面，“融资性信保业务单个履约义务人及其关联方的自留责任余额不得超过上一季度末净资产的1%”。特别强调的是，上述融资性信保业务要求不针对专营性保险公司。

· 禁止性条款有所收窄，经营范围适当拓宽

债券的增信承保的范围和门槛未发生变化，只能承保AA+及以上的债券，但专营信保机构除外。重大的变化在于：《暂行办法》禁止信保机构从事类资产证券化和债权转让行为，但在《监管办法》之中予以放松：可以承保底层履约义务人没有发生变更的债权转让业务，可以承保银行机构发起的资产证券化业务。鉴于金融衍生品的高风险性，《监管办法》特地明确禁止从事相关业务承保。

由于彼时P2P已被列为非法，《监管办法》的禁止性条款中特地强调：“承保融资性信保业务的被保险人为不具有合法融资服务资质的资金方”。从信用保证保险的定义得知，信保业务的被保险人均为履约权利人，而具备合法融资服务资质的履约权利人基本就限定在很小的范围：要么是具有合法放贷资质的机构，如银行、消金公司、小贷公司等，要么是诸如ABS、ABN、债券发行等直接融资方式中的合法出资人。当然，对于《暂行办法》中P2P平台的准入标准及其合作项下信保业务的投保人的自留风险的最低等要求，在《监管办法》中一律删除。

另外，为了与保证担保业务进行区隔，《监管办法》还明确禁止了信保机构开具类似担保函件的行为，虽然类似的操作在美国是合法的常规操作。

· 大量细化内控和风险管理，倒逼大幅度业务创新改革

《监管办法》进一步强调了由“总部集中管理、统一开展信保业务”的原则，进一步放松了对于分支机构的人员管理要求，只提到销售、核保等关键岗位不得兼职，而不是《暂行办法》中的“分支机构应当设立专职人员负责保前风控、保中审查、保后管理，以及逾期后的催收、理赔、追偿等工作”。

《监管办法》对信保机构的风控管理能力提出更为细致、严格的要求：针对覆盖全流程的业务系统，不同于以往“鼓励开发信用评级模型、追偿等系统”的表述，而是明确要求“业务系统应具备反欺诈、信用风险评估、信用风险跟踪等实质性审核和监控功能，融资性信保业务系统还应具备还款能力评估、放（还）款资金监测等功能”；要求保险公司对“投保人身份信息真实性进行验证”，应对“履约义务人的资产真实性、交易真实性、偿债能力、信用记录等进行审慎调查和密切跟踪，防止虚假欺诈行为”；不得“将风险审核和风险监控等核心业务环节外包给合作机构”；应“建立风险预警机制，针对主要风险类型，设定预警指标和参数，做到早预警、早介入、早处置”；应“结合信保业务发展战略和当前的风险状况，制定风险偏好策略，采用定性、定量相结合的方式，确定信保业务的风险容忍度和风险限额，根据公司风险承受能力，进行与之匹配的再保险安排”；另外还首次提出了“流动性管理的半年压力测试”和“融资性信保业务每季度开展压力测试”的要求。

显然，传统的、线下的管理方式无法实现上述监管要求，倒逼着信保机构进一步顺应大数据量化风控新趋势，积极探索互联网、线上化金融科技新技术并应用于管理全流程之中。

《监管办法》还首次细化了对于三方合作机构的管理要求，要由“总公司制定合作模板，明确双方权利义务”，要制定“对三方公司的管理制度，在准入、评估、退出、举报投诉等方面提出明确要求”；对于委外催收，应通过合同加强对催收机构的行为管理。在个人信息保护不断强化的大背景下，信保机构在与三方征信机构数据对接时，应“建立数据保密管理制度，不得泄露客户信息”，不得利用客户信息牟利或用于其它与原业务无关的活动。

《监管办法》依旧强调财务报表的真实性，尤其强调了对追偿款的确认和计量规则；增加了每季度对追偿款的回溯评估的条款，更细致地提出了确保报表如实、及时反映真实情况的要求。依旧强调将信保业务纳入内部审计，其中融资性信保业务应每年审计，在审计内容的规定上，在“业务经营、风控措施、准备金提取、业务合法合规”基础上进一步增加了“制度建设、财务核算、系统建设”三项内容。

同时，进一步加强了消费者权益保护。明确要求“按照互联网保险业务监管规定”进行信息披露；业务系统要“完整记录和保存互联网保险销售行为信息，确保记录全面、不可篡改”，确保操作和决策流程可追溯；应制定“全国统一的投诉、理赔电话”。

· 监管规定动作趋紧趋严，与属地监管保持良好沟通成为必修课

在监管分工上，《监管办法》再次重申了“总部统筹、属地落实”的分工定位，同时将突发事件报告机制放在更为重要的位置。

在例行报告方面，年度经营情况报告从每年4月底提前至2月底前完成报送，报告内容提示更为全面：除了需要报送各项经营成果、赔付和追回情况外，还要报送管理制度、组织架构、队伍建设和系统建设等管理内容，重点需揭示关联方、再保险、业务问题及风险处置、消费者投诉处理等方面内容。另外，于每年4月底前报送信保业务审计报告（如涉及融资性信保业务的报送年度审计报告）以及年度压力测试报告；其它例行压力测试报告英语每季度后15个工作日内报送。

在监管惩罚方面《监管办法》较之《暂行办法》更具操作性：《暂行办法》中只是提到涉及违规业务的按照《保险法》进行处罚，至于如何处罚没有细则；而《监管办法》中则直接明确了处罚措施。如不满足核心偿付能力充足率要求的，属地监管可责令停止接受信保新业务；发现产品设计和其它问题的，属地监管可以采取责令停止使用条款费率、限期修改、监管谈话、掀起整改、通报批评、行政处罚等监管措施，情节严重的，可以在一定期限内禁止申报新的条款费率。

在一应检查项目中，偿付能力充足率、财务指标、催回资金计算等数据是监管重点。2023年1月5日，中国银保监会财务会计部（偿付能力监管部）发布《关于四家保险公司偿付能力数据不真实问题的通报》，通报了2022年偿付能力真实性检查中发现浙商财险、安诚财险、人保寿险、友邦人寿等4家保险公司的数据不真实问题，问题均集中在：对低资本计提、流动性风险指标测算、偿付能力和风险评级数据填报等4方面，说明在影响核心经营指标方面，从业机构的有意无意之失并非偶然。

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